经过近几年的减贫工作，陕西稳定推进脱贫攻坚的长效机制基本形成，常态化下的脱贫攻坚工作稳步健康推进。但是，脱贫攻坚也面临不少新情况新挑战。党的十九大提出的乡村振兴战略给陕西农村发展带来了极大机遇，陕西要积极对接国家战略需求，紧抓国家政策利好，整合社会各方资源，促进农业供给侧结构性改革和“三变”改革，增强产业竞争力，实现稳定、可持续脱贫和发展。
确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会，是我们党作出的庄严承诺。党的十九大报告开宗明义，吹响了“决胜全面建成小康社会”的冲锋号，提出“坚决打赢脱贫攻坚战”，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽。陕西作为国家扶贫开发的重点省份，其贫困面大、贫困人口多、贫困程度深，脱贫攻坚任务尤为重大。本文通过梳理陕西脱贫攻坚工作发展及现状，查找问题并深入分析，提出相关建议供参考。
陕西脱贫攻坚现状与成效
由于地理环境限制和历史原因，国家确定的11个集中连片特困地区涉及陕西的有秦巴山、六盘山、吕梁山三大国家片区，共覆盖43个县区；陕西有国家扶贫重点工作县50个（与片区县交叉重叠37个）。因此，目前全省共有56个国定贫困县（区、市），建档立卡贫困村7040个，核定2016年建档立卡贫困人口78.3万户、228.7万人。
（一）贫困人口逐年减少
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，把脱贫攻坚摆到了治国理政的重要位置，广泛凝聚社会各界力量，推进实施精准扶贫方略，2011年以来，陕西全省农村贫困人口由775万余人减少到2016年末的228.7万人，五年累计脱贫547万人，贫困人口年均减少21.7%，贫困发生率由25.04%下降到9.45%，下降了15.59个百分点。2017年前三季度，秦巴山、六盘山、吕梁山片区县域生产总值平均增速分别达到10.2%、9.4%、9.9%，农村居民人均可支配收入分别达到7308元、6992元、7339元，区域性贫困问题正在有效解决。
（二）易地扶贫搬迁扎实推进
陕西在脱贫攻坚战役中，坚持把易地扶贫搬迁作为重要抓手，严格按照“陕南加力提速，陕北加快推进，关中高点起步”的要求，充分发挥移民搬迁的民生、经济、生态等综合效益，扎实推进新一轮移民脱贫搬迁。截至2017年9月底，“十三五”易地扶贫搬迁已开工建房28万余套，涉及93.1万人，开工率93.6%；竣工17.6万套，涉及58.2万人，竣工率58.5%；入住10.9万套，35.5万人，入住率35.7%。坚持宜搬则搬、宜改则改，对搬迁意愿不强烈的危房户，实施危房改造7.6万套，已开工6.9万套，竣工5.2万套。建成社区工厂和扶贫车间260个，配套产业园区190个，实现了搬迁群众家门口就业，贫困群众住房条件实现根本改变。
（三）产业扶贫力度加大
一是建成一批特色产品加工、服务基地，提升扶贫主导产业引领能力。在渭北、陕北地区，大力推进苹果产业的西进北扩，苹果产量占全国的四分之一；在秦岭北麓，推动猕猴桃南移，形成100多万亩猕猴桃产业带，面积、产量均居世界第一；在秦巴山片区，形成200多万亩茶叶产业带；在六盘山区、吕梁山区发展奶山羊和肉羊养殖业，带动集中连片特困地区上百万群众脱贫致富。将“一村一品”深度融入产业精准脱贫的各个环节，以村为单元发展形成食用菌、养蜂、马铃薯、小杂粮、苗木花卉、林下种养、特色水产等区域性、短平快“小众产业”。
二是打造一批优质农业龙头企业和专业合作社，提升生产经营主体带动能力。陕西在贫困地区持续推进“十百千万”工程，重点扶持培育龙头企业、农民合作社、家庭农场、种养大户，鼓励贫困户联合组建社会化服务组织，打造产业扶贫生力军。目前，全省有2万多个新型经营主体通过多种合作机制，带动全省50%的贫困人口迈向脱贫之路。
三是改进扶贫资金项目使用方式，提升财政金融支撑能力。陕西进一步调整优化专项资金结构，在省级农业财政专项中创设产业扶贫引导资金，重点围绕56个贫困县脱贫，采取“省定投资方向、市上统筹协调、县定具体项目、资金切块下达”的管理方式，给每个贫困县每年下达一定规模资金，专项用于产业精准扶贫工作，建立科学合理、覆盖全面、指向精准的产业扶贫资金管理和使用体系，实现建档立卡贫困人口精准获益脱贫。2016年，中省专项财政扶贫资金41.73亿元，较2015年增加40%，全省投放扶贫到户贷款32.7亿元，发放小额贷款达21亿元，带动贫困户4.1万户、14.4万人脱贫。2017年，全省产业扶贫对象39.6萬户，124.5万人，分别占全省贫困户数和贫困人口的51%以上。新建扶贫产业园1136个，新增农业产业化龙头企业271家、农民专业合作社6067家，落地实施产业扶贫项目2950个，建设贫困村电商服务站点2280个、光伏电站4102个、旅游扶贫重点村1178个，受益贫困人口74万人。
（四）多元就业扶贫格局初步形成
多渠道开展创业就业服务，提升贫困人口的持续发展能力。立足技术精准帮扶，推动“输血”向“造血”转变，是解决贫困户自我发展问题的根本之策。面对陕西确定的到2020年贫困家庭劳动力至少有1人稳定就业目标，省委省政府强化扶持、拓宽渠道，推行实施就业扶贫工程，聚焦就业岗位开发，着力促进贫困劳动力就业。陕西深入实施国家新型职业农民培育工程，将培训任务重点向贫困村、易地搬迁安置区倾斜，依托农广校、农业园区、合作社和龙头企业，加快培育贫困地区新型职业农民队伍。建立市、县、乡三级农技人员与贫困户结对帮扶联系机制，实行一对一、点对点的技术帮扶。支持在贫困村建设农民田间学校，加快培育一批懂理论、懂操作的乡土人才。2017年出台三项政策帮助贫困劳动力就近就地实现就业。一是发展社区工厂扩大就业；二是拓展公益性岗位安置贫困劳动力就业；三是培育就业扶贫基地吸纳就业。以上三项措施能够有力地帮助贫困劳动力就近就地转移就业，增加贫困人员收入。2017年，全省贫困劳动力实现转移就业36.2万人，其中公益专岗就业5.18万人、各类企业吸纳6.3万人、就地转化为生态护林员2.45万人，同时，对转移就业的贫困劳动力，给予社保补贴，每年新增的配套就业专项资金，全部用于脱贫攻坚，全省初步形成了以公益性专岗安置为牵引，国企吸纳，社区工厂和产业园区就近就便务工、劳务输出等为支撑的多元就业扶贫格局。
（五）绿色脱贫新路径确立
陕西依托森林资源，因地制宜发展绿色富民产业，为贫困地区探索出一条以绿色产业促生态建设，以生态建设带动脱贫攻坚的绿色发展之路。2016年起，我省在全国率先启动选聘建档立卡贫困人口担任生态护林员工作，为贫困人口开启了“生态脱贫通道”。包括为贫困人口争取到国家生态护林员指标和天然林管护资金、确保每个护林员带动一个贫困家庭脱贫，并优先安排贫困户实施退耕还林等6项措施。2.66万名贫困人口就地转化为护林员，退耕还林（草）政策受益贫困人口33.54万人，生态效益补偿政策惠及贫困人口53.34万人。
（六）教育扶贫持续推进
扶贫必扶智，陕西通过提高补助标准、完善资助政策体系，已在全省范围内建立起各学段全覆盖、无缝衔接的家庭经济困难学生精准资助体系，实施学前一年到大学直至就业一条龙资助政策。加大了高校毕业生就业创业支持力度，对建档立卡家庭、低保家庭、残疾毕业生和享受国家助学贷款毕业生，发放一次性求职创业补贴。2016年全省为1万余名建档立卡贫困家庭大学新生每人一次性精准资助5000元，为家庭经济困难毕业生发放一次性求职补贴2600余万元；2017年对建档立卡贫困户学生实施从学前一年到大学直至就业全程全部资助，资助贫困户学生48.28万人次。
（七）民生兜底保障不断完善
陕西因病致贫和因残致贫占到贫困人口的47%。在“断病源、斩病根”上，全省一手抓精准施治减存量，一手抓综合防控措施控增量。贫困残疾人医疗康复项目基本医疗保险报销范围由9项扩大到20项，贫困户新农合住院报销比例提高5个百分点，贫困慢性病患者提高报销比例封顶线20%以上，贫困人口大病保险首段起付线降低50%，住院治疗实行先诊疗后付费，县乡取消住院押金，省市住院押金减半。2017年，符合条件的贫困户全部纳入农村低保等制度保障范围，将全省农村低保最低限定保障标准从3015元/人年提高到3470元/人年，为84.85万困难残疾人、34.52万重度残疾人及时足额发放了两项补贴，新建农村互助幸福院1000个、社区日间照料中心200个，实现了对各类兜底对象的应兜尽兜。
总体来说，陕西稳定推进脱贫攻坚的长效机制基本形成，常态化下的脱贫攻坚工作稳步健康推进。
陕西脱贫攻坚进程中需要关注的问题
目前，陕西国定贫困县占全省縣（市、区）总数一半以上，建档立卡贫困村占全省总数的三分之一以上。各贫困地区贫困人口普遍都面临着生产生活条件差、自然条件差、基本发展能力不足等突出问题，脱贫攻坚工作既面临着一些多年未解决的深层次矛盾和问题，也面临不少新情况新挑战。
（一）剩余贫困人口贫困程度深，脱贫进程滞缓
2016年陕西完成了62万人的贫困人口脱贫，但脱贫攻坚并不是在做等量减法。随着脱贫攻坚的深入开展，剩余贫困人口的扶持难度也相应提高，成了难啃的“硬骨头”，势必会减缓脱贫进程。一是有劳动能力、负担轻、参与扶贫项目的贫困户已陆续脱贫，剩下的贫困人口多是无劳动能力、需要长期照顾的病人或残疾人。全省因病致贫贫困户20万户，占全省贫困户总规模的25.78%；因残致贫贫困户13.7万户，占全省总规模的17.48%。二是全省贫困人口集中的地区相对偏远，自然资源匮乏，基础设施和社会事业相对落后，道路交通、物流集散、文化建设等需要更大的投入，贫困程度深。
（二）产业扶贫“小、散、短”，“3+X”帮扶体系有待完善
产业扶贫措施多以短期、零散的小规模种养殖业为主，具有带动性和稳定性的中长期产业扶持项目偏少，缺乏持续性强和规模适度的中长期区域主导产业。同时，“新型经营主体+农户”的产业带动模式仍处于起步阶段，多数仍是劳务用工、参股分红，带动能力不强，与贫困户的利益连接纽带没有有效建立起来，没有明确的利益联结机制，贫困户的参与程度低，不利于贫困群众稳定增收，返贫风险较大。此外，产业扶贫中，国企、高校、医院三大帮扶体系仍有待完善。帮扶责任主体间合力不够，多是“各自为阵”，统筹协调能力较弱。部分行业、部门和单位对扶贫开发的思想认识、重视程度和工作力度不同，实际效果差异性也较大，存在不平衡状况。部分帮扶单位帮扶方法单一，重治标、轻治本，导致脱贫村、户自我造血功能不强，返贫压力较大。
（三）困难群众仍处弱势，农村社保水平尚待进一步提升
长期的城乡二元结构严重阻碍了“三农”的发展，让农村困难群众处于更加弱势的地位，引起了农民和市民之间权利的差别，重点体现在医疗卫生、住房、社会福利、就业、教育等各个方面。近年来，陕西农村社会保障制度救助在扶持贫困户上取得了显著成绩，但农村社会保障制度在资金量上明显有异于城市。农村贫困人口所享受的社会保障制度，无论是在种类上，还是在资金项目上，都远远赶不上城市居民，导致农村因病致贫、因残致贫比例远远高于城市居民。
陕西下一步脱贫攻坚的对策建议
党的十九大提出的乡村振兴战略给陕西农村发展带来了极大机遇，我们要积极对接国家战略需求，将国家政策用足用活，强力推进陕西脱贫攻坚工作深入高效开展。针对当前陕西脱贫攻坚面临状况，提出以下几点对策建议。
（一）抓好产业扶贫济困举措
产业扶贫，最根本的是实现脱贫的特色优势产业的可持续发展，这就要求必须遵循市场变化规律，因地制宜合理确定扶贫发展方向、重点和规模。充分发挥当地的资源禀赋优势，找准特色产业开发的重点、难点和切入点，根据贫困区的资源禀赋以及贫困户的经营能力和脱贫需求，在诊断的基础上因“病”施策，不断提高扶贫的精准性、效益的持续性和增收的有效性。将贫困地区特色优势产业与“互联网+”、“旅游+”、“生态+”深度融入产业精准脱贫的各个环节，催生一批新产业、新业态和新模式，增强产业扶贫的新动能。对于有劳动能力的贫困群众，必须通过产业发展提高贫困地区和贫困人口的自我发展能力。针对建档立卡贫困户产业资金不足的问题，县一级相关部门要加强与金融机构的战略合作，对有劳动能力的贫困户实行免担保、免抵押、基准利率全额贴息的小额信贷扶持政策，有效解决贫困户产业资金短缺问题；针对缺乏主体带动的贫困户，支持和引导农民专业合作社、家庭农场和农业龙头企业以直接帮扶、股份合作、资产收益等形式与贫困户建立合理的利益衔接机制，尤其是要探索建立主体如何通过外部支持和地方市场培育壮大的问题；大力开展贫困县电子商务服务中心，培育和扶持农村电商企业，建立镇村电子商务服务点，以农村电子商务带动地方特色产品的销售和农业产业化发展，提高贫困户收入；寻求适合各地条件的产业资产收益、旅游扶贫、股权扶贫等产业扶贫不同路径，拓展贫困户增收渠道。
（二）加快農业供给侧结构性改革
要抓住农业供给侧结构性改革这一有利契机，在调结构、提品质、促融合、补短板等方面，着力改进扶贫工作。一是改进农业扶贫项目生产结构，对需求高的产品增加产量，对需求低的产品逐步调减，进而提高扶贫项目的有效性和市场针对性。二是提高扶贫项目农产品的质量安全水平，适应城乡居民食品结构升级的需要，大力推进扶贫项目标准化生产、品牌化营销。三是延伸产业链条，提高附加价值。目前我省产业扶贫项目多为农产品初加工，是产业结构中的初级形态，后期应重在进行产业链的开发与建设，通过技术创新的思路促使其向产业的中高级形态递进，实现经济效益的提高。四是加大贫困地区农产品品牌建设和推广，构建“生产-加工-包装-运输-销售”的现代农业产业模式，延伸贫困山区农业产业链条。五是促进农村一、二、三产业融合发展，统筹考虑脱贫项目，把农业生产与农产品加工流通、农业休闲旅游扶贫、电商扶贫和光伏扶贫融合起来，培育壮大农村新产业、新业态和新模式，积极推进“农业生产+电商培训+现代物流+金融服务”农村经济网络建设。
（三）持续改善基础设施建设
贫困与交通、医疗、教育等基础设施的落后相伴相生。因此， 精准扶贫一定要统筹各类资源，优先解决贫困地区道路不畅通、农田水利设施老化、电力质量不高、信息化落后等突出问题。同时，基础设施建设是一个长期的过程，贫困县和贫困村的摘帽退出只是满足了基础设施建设的基本条件，后期的巩固性发展需要持续改善基础设施。应对基础设施养护予以经常性的资金支持，要把改善基础设施作为重点，搞好水、电、路、通讯等基础设施建设，确保农业农村投入力度不减弱、总量有增加、重点建设任务不打折扣。加快推进高标准农田建设、水利工程建设，引导社会资本参与重大水利工程等建设运营。
（四）不断加强全方位帮扶体系
目前，陕西统筹建立的以国有企业、高教和医疗卫生系统形成的“3+X”帮扶体系，助力脱贫攻坚已初有成效，也减轻了政府扶贫压力。后期，要进一步加强“3+X”全方位帮扶体系，积极引入社会团体、民间组织、企事业单位、慈善机构及非政府组织等广泛参与扶贫工作，构建一个以政府为主导、多方主体协同参与、优化资源配置，提高贫困户实际参与率的全社会扶贫机制，使各扶贫主体、扶贫对象互相协作、优势发挥，增强扶贫力量，有效调动扶贫群体参与扶贫工作的积极性和主动性，推动社会扶贫向纵深化发展。一要精准安排帮扶单位，选优配强帮扶干部，坚持按需对接，在优化帮扶体系上狠下功夫，形成“上下协调、多级联动、合力推动”的工作机制。二要充分发挥帮扶单位优势，统筹规划，采取切实有力措施，制订完善操作性强的“一村一策”帮扶工作方案，抓好组织实施，确保取得实实在在成效。三要做好帮扶项目顶层设计，用高科技手段带动产业发展，着力打造有亮点、有特色的重点项目，培育困难村“造血”能力，增强发展动力、活力和潜力，持续促进农民增收致富。四是充分借助帮扶的大型企业平台，推进“输血”和“造血”并举的就业扶贫措施，围绕企业需求开展职业技能培训，利用帮扶企业的上下游企业、下属企业和相关合作伙伴，推动贫困户就业扶贫。
（五）深化“三变”改革
在农村开展资源变资产、资金变股金、农民变股东“三变”改革，是新形势下深化农村改革的有益探索和实践，是同步实现全面小康的一个重要举措。深化“三变”改革，要把最后的落脚点放在贫困群众的增收上。在“三变”改革中，既要发挥市场的决定性作用，又要发挥政府作用。农业产业化、规模化经营要以市场为导向，实行市场化运作；同时政府要加强农村基础设施建设，利用好融资平台引导产业发展，为贫困居民提供就业指导、技能培训等公共服务。要稳步推进农村土地流转，通过政府招商引资等积极发展劳动密集型企业，以吸纳大量农村劳动力转移，从而在短期内激发和调动群众参与扶贫。要积极总结完善“三变”改革经验，丰富股份类型，吸引更多生产要素入股，引进社会资本，形成规模效应、集聚效应；激活农村各类要素资源，拓宽农民增收渠道，推进脱贫攻坚工作持续提升；积极引导广大农户以土地承包经营权、自有资金投资入股到经营主体，主动参与“三变”改革，特别是贫困户，要帮助他们成为股民。通过“党支部+合作社+贫困户”模式，以“资源变资产、资金变股金、农民变股东”为载体，实现土地集约、资本集中、利益共享，促进生产发展，带动群众增收致富。
（六）加大农村社会保障力度
随着扶贫力度的加大，扶贫难度逐渐增强，剩余贫困人口多为深度贫困的老弱病残人员，今后几年，因病致贫、因残致贫的贫困人口比例还会逐渐增大。这类贫困人口多数丧失劳动能力，需要的是医疗救助、社会保障、教育扶持。因此，应当加大医疗扶贫、教育扶贫的力度，加强农村社会保障力度。农村社会保障体系是我国整个社会保障体系的重要组成部分。加快健全农村社会保障体系，不仅是破除城乡二元结构、缩小城乡差距的关键举措，也是适应农村经济社会发展、统筹城乡发展的现实需要。一是建议进一步加大公共财政对农村社会保障的资金扶持力度，构建公平统一的社会保障体系，逐年减小农村群众在社会权利等各个方面和城镇居民的差异，让农村群众可以享受到和城市居民一样的优质资源和社会福利保障，让城乡居民在收益方面的差别能够逐年缩小。二是建议进一步打破扶贫政策效应逐步递减规律，让贫困地区公共服务更加均等化，让贫困人口医疗、教育、卫生等公共服务水平得到切实提高。针对农村因病致贫比例较大的情况，鼓励商业保险机构积极开展农村居民商业补充医疗保险业务，让商业健康保险与基本医保衔接互补，减轻群众医疗负担，提高医疗保障水平。
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作者简介
王建康 陕西省社会科学院科研处处长、研究员
胡清升 陕西省统计局高级统计师
魏 雯 陕西省社会科学院农村发展研究所助理研究员