摘要：自党的十八大以来，党内巡视制度作为全方位、开创性改革的重要一环，被赋予了新的活力和功能，逐步形成以“全国一盘棋”为目标，以“千里眼”为基础，同时以“关键少数”和“把纪律挺在前面”为对象和手段的实践新特性。在类型化党内巡视制度的功能特性时，从督促检查机制、信息搜集机制、治理规则机制和监督机制四个方面分析和总结党内巡视制度的“代偿”功能。正是“党政合理分工”与“党的集中统一领导”共同形塑了党内巡视制度的“代偿”功能。
关键词：党内巡视制度;代偿;党政分工;党政复合关系
中图分类号：D262.6文献标志码：A文章编号：1007-9092（2019）05-0078-010
一、引言
自党的十八大召开到2017年6月止，第十八届中央的巡视工作已开展十二轮，先后完成对省区市、中管国有重要骨干企业和金融机构、中央和国家机关、中管高校的巡视工作，在党的历史上首次实现一届任期巡视全覆盖。①紧接着党的十九大在党章修改中，明确将巡视单列一条，更加具体地规定巡视制度的要求、任务和内容。②在党内巡视制度日益常规化和制度化的过程中，我们不禁反思党内巡视制度只是发挥反腐的作用吗？只是从严治党要求的制度化吗？对这些问题的回答，关涉到党内巡视制度在我国党政体制和国家治理格局中的功能定位问题。
党内巡视制度及其功能越来越引起学界的重视，研究路径和观点主要集中于“治党论”与“党治论”。③ “治党论”将巡视制度作为政党自身的组织建设手段，纳入从严治党的范畴，强调该制度的建立与完善是执政党内部制度（特别是监督制度）的创新。④“党治论”则将巡视制度的建立視为提升党的执政能力的重要组成部分，关注该制度在国家治理体系中的角色与功能，进一步揭示党内制度对行政系统的外部效应。马静、岳军：《巡视制度在我国公共服务需求表达中的应用研究》，《社会科学研究》，2014年第6期;别红暄：《巡视制度与中国国家建设》，《广东行政学院学报》，2017年第3期;丰清：《“巡”出好干部》，《人民论坛》，2015年第13期。这两种分析路径都具有一定解释力，但同时存在着不可忽视的缺陷。第一，两者都将党内巡视制度的功能定位于反腐，作一种标签化、静态化处理。诸如很多学者将其视为反腐败工作中的“镇妖之宝”，甚至将党内巡视制度的功能与反腐画上等号。陈越瓯、侯学宾：《巡视组为什么那么“牛”》，《方圆》，2015年第15期。第二，“治党论”将党内巡视制度的功能局限于党内，没有意识到制度设立后的运作过程本身不是孤立的，其功能的发挥与所处制度环境中的各要素之间相互影响。第三，虽然“党治论”注意到党内巡视制度在运行中与外部环境的互动，比如作为党内制度的巡视制度如何处理与其他国家正式制度之间的关系。但相关研究内容过于零散，不成体系。诸如有学者曾提出党内巡视制度应担负诸多公共职能，但却无法解释原本应由行政系统处理的问题是在什么样的“语境”下需要党内制度给予“救急”。因此，对党内巡视制度功能的研究需要在“党治论”的研究路径下进行更加精细化的推进：从中国特色党政复合体制的角度出发，分析党内巡视制度在整个国家治理现代化进程中所扮演的角色和功能。
本文意图对十八大以来党内巡视制度的实践进行事实描述和概括，从四个方面提炼党内巡视制度的实践新特征。在此基础上，本文提出在国家治理体系与党政复合体制下，党内巡视制度主要发挥一种“代偿”功能，也就是说当行政系统的常态治理能力不足或失效，致使国家无法通过“制度化、常规化和专业化”冯仕政：《中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释》，《开放时代》，2011年第1期。途径实现国家治理的情况下，党内巡视制度通过政治手段“代偿”政府常态治理能力存在的缺陷，并促使其恢复正常或有机更新。更进一步，党内巡视制度“代偿”功能存在的制度前提是党政合理分工，而功能实现的制度保障是依靠党的集中统一领导。
二、 党内巡视制度的实践新特征
党内巡视制度作为一种战略性安排，其运行方式和实践特征与特定时期内党所面临的环境和任务密切相关，具有很强的政治性、导向性与时效性。在民主革命时期，贯彻中央意志、强化组织联系成为战争环境下党内巡视制度的首要任务。在改革开放三十年中，围绕经济建设和依法治国的重要目标，党内巡视制度逐步走向规范化，并以此为基础力图巡查各地各部门在政治、经济、文化等方面执行党的路线方针政策和决议、决定的情况。自党的十八大以来，党内巡视制度作为全方位、开创性改革的重要一环，被赋予了新的活力和功能，逐步形成以“全国一盘棋”为目标，以“千里眼”为基础，同时以“关键少数”和“把纪律挺在前面”为对象和手段的实践新性状。
（一） 巡视目标：“全国一盘棋”
“巡视，是政治巡视而非业务巡视”，这是十八大以来党中央对于巡视制度的重新定位。突出“政治巡视”，意味着“巡视要旗帜鲜明讲政治”，而最大的政治就是“落实党中央的精神、贯彻习近平总书记系列重要讲话精神”，“把维护党中央权威和集中统一领导作为根本政治任务”。杨晓超：《增强“四个意识” 深化政治巡视》，《中国纪检监察报》，2017年3月8日，第5版。维护党的集中统一领导，就是维护中央之于各地方、部门的最高权威，确保地方与中央步调一致。十八大以来的运行实践正体现出党内巡视制度旨在实现“全国一盘棋”的目标。
“全国一盘棋”呈现出一体两面的内涵：一方面，中央具有获得所有地方服从的合法性与权威性;另一方面，中央政令在全国得到实践上的一体遵从。前者主要由宪制配置和观念机制加以维系，而后者则依赖中央对于地方执行情况的巡查，最终“保证中央政令畅通”。十八大以来的实践表明，巡视工作已经形成了以中央巡视为核心，以各省区市党委巡视、中央有关部委、中央国家机关部门党组（党委）巡视为两翼，以市县巡查为末梢的“一体化”巡视格局。“条块并进”的思路暗含着“一视同仁”的要求，要求地方政府以及各部门均要强化“全国一盘棋”的理念，自觉维护党中央的权威，做到令行禁止。在此基础上，巡视制度从“量”与“质”两方面扮演着中央对地方“督促检查机制”的角色，在实质意义上推动国家治理走向“全国一盘棋”。