摘要：竞争性选拔的效率是关乎干部选拔信用的重要问题。在新制度经济学交易成本理论观照下，选拔主体公共性与自利性的冲突、选拔主体的有限理性、选拔主体行为的内部性、竞争性和选拔中的委托一代理问题等，是影响竞争性选拔效率的重要因素，也影响了竞争性选拔的社会公信力。竞争性选拔效率的提高，不仅仅关乎“成本一收益”分析的技术性问题的解决，更需要在善治理论指导下，从价值理念、制度设计和运行机制等层面统筹解决。
关键词：竞争性选拔；善治；交易成本；考试信用；治理效率
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1001-8204（2014）02-0023-05
党的十八大提出，要“全面准确贯彻民主、公开、竞争、择优方针，扩大干部工作民主，提高民主质量，完善竞争性选拔干部方式，提高选人用人公信度”。自竞争性选拔制度实施以来，竞争性选拔的方式方法在改革中不断完善，已取得了重要成果，但也存在着一些亟待解决的问题。其中，竞争性选拔的效率问题，既是关乎竞争性选拔效率制度建设的重要考量标准，也是影响竞争性选拔信用的一个重大问题。
一、成本一收益：竞争性选拔的效率问题
竞争性选拔是近年来我国深化人事制度改革的重要举措，通过民主、平等、竞争、择优的方式，按照既定的程序和方法，在特定条件下围绕特定职位展示应试者的能力素质，通过竞争比选决定拟任职位最适合人选的干部选拔活动，是当前我国干部选拔任用的重要方式。作为一种制度安排，它坚持“民主、公开、竞争、择优”的制度导向，打破了长期以来干部任用理念和方式单一化、封闭化等方面的局限，实现了从“以人选人”到“以制度选人”、从“评官”到“考官”、从“暗箱操作”到“阳光作业”的系列转变。在现实的干部任用选拔实践中，效率也就是选拔过程中的投入产出问题一直以来都是理论与技术的双重难题。
（一）对竞争性选拔效率的批评与渴望
与其他改革一样，竞争性选拔作为干部人事制度改革的重要举措，也逐步涉入深水区，诸如竞争性选拔的科学性与公平性、考选公平与考选效率、考选民主与国家治理效能等问题，成为竞争性选拔制度必须解决的现实课题。其中，竞争性选拔的效率问题，则是提高竞争性选拔公信力必须解决的现实课题。实践中对竞争性选拔效率的关切与批评，主要是从成本与收益的视角提出的。如甘肃省民勤县委组织部认为，为了保证竞争性选拔的质量，要通过公开推荐、笔试、面试、组织考察等诸多工作程序，每一环节工作都要保证精细完善，这样会导致整个选拔过程显得冗长拖沓，工作成本增加而效率降低。因此，在具体实践中应尽量降低工作成本，缩短选拔时间，增强工作的可操作性和现实性。广西壮族自治区贺州市委组织部认为，一些地方将竞争性选拔作为干部选任工作创新与试点的重要领域，一再精细化、复杂化，导致整个竞争性选拔时间长、成本高却效率低。湖北英山县委常委、组织部长江勇认为，公开选拔任用干部要讲求“高效”，充分考虑投入与产出之比。要充分考虑干部选拔任用成本，尽量以最小的投入换取最大效益。成本要“低”，使干部选任的投入与产出比更趋合理，确保用有限的经济资源换取无限的干部资源。周期要“短”，确保干部工作的时效性，及时为党和国家事业的发展选出最适合、最优秀的干部。中组部全国组织干部学院中瑞项目组织部门业务骨干能力建设培训班课题组研究指出，竞争性选拔成本过高，体现为“缺乏对本地区各级各类竞争性选拔的统筹和成本核算，时间成本、人力成本、经济成本、社会成本过高”。这些都说明在实际的操作过程中，各类成本和投入成为影响干部选拔效率和效果的主要问题，如何减少成本和投入，提高干部选拔效率，成为亟待解决的理论与现实问题。
（二）竞争性选拔的成本一收益分析
从经济学意义上理解，效率就是投入与产出的比值。以此为分析框架，竞争性选拔效率即体现为政府从事竞争性选拔活动所取得的社会效益、劳动成果、同选拔过程所损耗的人力、物力、财力以及时间和机会成本的比例关系。从性质看，竞争性选拔属于一种政府行为，应以追求社会福利的最大化为标准，用经济学中的成本一收益理论来做相应的定性分析，竞争性选拔的效率取决于总收益TR和总成本TC之间的比较，在追求效率最大化的条件下，根据公式W=TR-TC，等式两边同时求导，即边际效应MR和边际成本MC相等时，竞争性选拔的效率达到最大化，MR=MC是效益最大化条件，适用于一切有收入与产出比较的活动，其中如果MR>MC，通过增加有效成本投入可以进一步增加效益（边际利润=MR-MC>0）；而MR （三）竞争性选拔产出的非经济属性 竞争性选拔干部工作，是在坚持党管干部原则、德才兼备、以德为先原则的前提下，在干部选用中引入竞争和比较的选用机制，实现干部的“好中选优、优中选适、适中选强”。作为政府行为的竞争性选拔，具有社会与经济的行为双重属性，并不是纯经济行为，竞争性选拔活动的产出，具有突出的非经济属性特质： 一是树立正确的选人用人导向。竞争性选拔坚持德才兼备、以德为先的用人标准，坚持群众公认、注重实绩的原则，严格执行《党政领导干部选拔任用工作条例》和有关规定，依照岗位特点合理设置资格条件，突出综合素质，注重能力实绩，使竞争性选拔工作真正成为德才素质的竞争、工作实绩的竞争。 二是激发干部队伍活力。竞争性选拔干部的方式，打破了传统用人上的论资排辈、平衡照顾等用人观念，坚持“五湖四海”，拓宽了选人用人的视野、渠道和途径，给干部提供接受挑战、展示才干的机会和平台，对激发干部队伍整体活力产生了积极作用。 三是提高干部队伍素质。相对于常规选拔，竞争性选拔注重运用科学的人才测评体系识人选人，突出选拔质量，强调人职匹配，把政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、人民群众信得过、善于推动科学发展的干部配置到领导岗位上，治国理政的能力显著增强。以四川为例，该省“多年来公选的上万名干部，提拔率达到了39.4%，超过一半被放在重要岗位，有22.8%的乡科级干部提拔为县处级，有24人被提拔到市厅级领导岗位，有2人成长为市委书记，有1人成长为省部级领导干部，有1人成长为驻国外大使，成长周期明显快于常规选拔干部”。四是扩大干部选任民主。竞争性选拔干部，把选用标准、条件、程序、方法交给干部群众，在竞争性选拔的具体环节的设计上，坚持民主推荐，民主监督，大力实施“玻璃房子里的竞争”工程，在民主测评、民主推荐、测评分析、个别谈话以及投票表决等各个环节，进行全程监督，进一步落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权，从机制上保证竞争性选拔的公平公正公开。
二、交易成本：竞争性选拔效率影响因素
（一）竞争性选拔中的交易成本
从竞争性选拔产出的非经济属性可以看出，新古典经济学有关“成本一收益”的分析只可以作为竞争性选拔效率的一个参考，其局限之处在于面临着许多难以量化的政府公共行为，这些公共行为性因素也不能简单地纳入参考范围。在上述“成本一收益”的分析框架中，政治制度都是事前给定的，对于已经存在的竞争性选拔的组织机构、制度规范、人员组成等交易成本不计入成本中。此时竞争性选拔政府主管部门被视为一种具有投入一产出关系的生产组织，它的投入主要是纳税人的税收，产出是基于竞争性选拔活动公共产品的提供，竞争性选拔无交易成本。
1990年，诺思“交易成本政治学”的发表，标志着交易成本开始应用到政府治理的分析。该理论认为，对政府运行效率的分析，除了考量“投入一产出”关系外，还必须认识到政府作为官僚组织，在政府运行中存在的大量的交易成本，主要体现在：政府运行离不开大量的公务人员，要产生人员成本；这些人员工作涉及的领域广布，等级层次繁多、人际关系复杂，为了实现政府内部治理的目标，又必须进行人力资源管理，要产生管理成本。很多目标相异的利益集团的存在，更可能产生交易的不确定性及机会主义行为，会产生机会成本。政府内部多重委托一代理关系的存在，致使政府要把有限的资源花费到关系协调与信息获取上，会产生大量的交易风险成本。在政府运作中，不仅需要公务交流而产生显性成本支出如招待费等，还包括决策失误、政策无效等所带来的大量的隐性成本。
竞争性选拔的运行也存在大量的交易成本。对竞争性选拔过程的量化分析是在忽略其隐性成本的前提下进行的，但是对于竞争性选拔这种政府行为来讲，因为其选拔主体为政府部门，竞争性选拔的实施依靠健全的组织机构、大量的公务人员和严格的科层限制，因此上下级之间的信息沟通、不同利益群体之间的协调以及不可避免的多重委托一代理关系等，都会消耗大量的交易成本，而且这种交易成本难以具体量化计算，只能依据其宏观现象大致判断。竞争性选拔的社会效用也难以简单的概括，因为作为选拔人才的择优机制，竞争性选拔一旦选得优秀人才，其社会效用是难以量化计算的。
（二）影响竞争性选拔效率的主要因素
在竞争性选拔干部工作中，交易成本的存在对竞争性选拔的效率产生着重要影响：
1.选拔主体公共性与自利性的冲突
作为竞争性选拔主体的政府部门，具有一定的双重性：一方面竞争性选拔主体具有公共部门的特征。政府作为公众利益的代理人，其效用目标就是谋求公共效用的最大化，所有政治权利的设定“都只是为了公众福利”。这决定了竞争性选拔的主体对公共利益最大化的追求，体现在为国家选拔到优秀的治国理政人才。另一方面，竞争性选拔主体的自利性。地方政府部门具有相对独立经济行为人的特质，有谋求本单位或本地区利益最大化的政府部门，即自利性。而这种自利行为极易造成对公共效用最大化的偏离。政府是由众多行为主体如政府组成部门所组成的，其目标任务最终由具体的、现实中的政府官员的行为来实现。没有任何意义上自我利益追求的政府，只是一种政治理想或理论设计，在现实社会中几乎没有任何踪迹可循——“政府会遵循那些力图创造出一个有效率和公正的社会的经济学家们的学说吗？”政府掌控着全社会资源的配置，各级政府及其职能部门与资源控制密切相关，各个机构或部门都有可能成为某种利益主体，而且在某种情况下可能会出现“官僚自主性”问题。卢梭指出：“在行政官员个人身上，我们可以区分三种本质不同的意志：首先是个人固有的意志，它仅只倾向于个人的特殊利益；其次是全体行政官的意志，这一团体的意志就其对政府的关系而言是公共的，就其对国家——政府构成国家的一部分的关系而言则是个别的；第三是人民的意志或主权者的意志。”概而言之，在竞争性选拔中，作为选拔主体的政府的自利性行为，比较多地体现为选拔职位部门所有现象，体现为选拔条件和职位资格设置随意，体现为选拔决策主体与政策执行主体权利、责任划分不清，甚至会出现主考单位舞弊的丑闻。如2011年山西省长治市行政机关公务员招录中，发生了私自篡改考生宋江明的体检记录的事件。这些不该发生的政府内部治理交易成本，降低了竞争性选拔的效率，损害了竞争性选拔的社会公信力。
2.选拔主体的有限理性
竞争性选拔干部活动的有效实施，离不开选拔主体对竞争性选拔规律的正确把握。与直接的物理测量不同，考试属于间接测评。竞争性选拔有效性的基础是考试与测评的有效性，但如何实现测评结果的真实有效，取决于竞争性选拔主体对考试目的的准确把握，取决于测评要素的准确设置，取决于测评工具的科学制作，取决于考选程序的合理、缜密，取决于考试与测评方法的优化组配。而要做到这些，有赖于竞争性选拔主体对人的身心素质外化规律、考试科学自身运行规律和考试主客体交互规律的准确把握。但我国竞争性选拔的现实情况是，竞争性选拔活动缺乏统一规划，对考选认识的非理性、工作的随机性、模式的多样性等，使得竞争性选拔成为组织人事部门的程序性、事务性工作，在实施中重程序公平性、轻考选科学性，重考选结果、轻过程掌控、重常规使用、轻技术研究。在这种形势下，负责竞争性选拔的决策机构、事务办理机构和具体工作人员在进行竞争性选拔决策和操作时，面临着信息限制、能力不足、操作技术受限等一系列问题。主要体现在职位分析不够深入，测评要素与职位需求结合不够紧密；考试内容与测评程序同质化、程式化、泛化倾向严重，个性化、差异化不足，难以考出真实水平；考评手段单一，现代先进测评手段运用较少，过于倚重纸笔测试和结构化面试，对评价中心、人机对话等测评技术驾驭不够，难以对被试作出全面有效评价；主观性试题评分误差控制乏力，影响考试结果公正；考察内容简单化、形式表面化、方法机械化、结果从属化现象突出。竞争性选拔主体的能力局限，难以破解考试如何考出真才实学、考察如何考出真实情况的问题，严重地影响了竞争性选拔的效率。
3.选拔主体行为的内部性
在公共领域，政府提供的公共物品是一种“非市场产出”，一般不进入或较少进入市场交换，而且会对社会生产生活产生广泛而深远的影响。更为突出的是，政府提供的公共产品往往具有垄断性质，公众无法通过货比三家的权衡，来选择价廉物美的生产者。因此，很难对公共物品的产出成本进行相对精确的测量，用詹姆斯·威尔逊的话说，“实际上即使是只对什么是国家部门的输出做一番设想都足以令人头昏脑胀”。政府行为既然缺乏像市场组织那样来自于消费者或市场的外在压力，那么其行为的主要动力只能来自政府内部，即由政府自己确立行为目标。具有自利性的政府在此条件下很可能不完全是甚至不是以公共利益目标作为确立政府行为目标的依据，转而遵循于组织自身的目标，这就是政府行为的内部性。这种内部性的现实表现是：公共组织或非市场组织自身的目标往往与该组织的法定职能、社会公共目标不一致，而取而代之以该组织用以评价全体成员、决定工资、提升和津贴、比较次一级组织以协助分配预算、办公室、停车管理的标准。这样一来，政府行为的内部性表现为，政府官员只热衷于能够带来直接受益的事务，而对那些存在风险或公共效用显著但个人效益缺乏的事务，则敷衍了事或置之不理。所带来的后果是，一方面政府部门在追求预算收入最大化的过程中，一些公共物品的生产严重过剩，另一方面某种公众所需要的公共物品严重奇缺。也正是因为如此，几乎所有的竞争性选拔工作主管部门都无一例外地成立了事业机构——考试中心或考试院，以承担本系统的考试与人才测评业务。但从实际运转情况来看，在诸多利益驱动下，考试部门和考试官员对考试举办权、命题权、施测权、阅卷权等十分热衷，甚至有的地方（部门）举办考试首重经济效益，违规收取考试费用，而对于考试质量评价、试题质量分析、考生对试题的反应与评价、考生权利维护、考试辅导用书的质量、施测程序的优化研究等问题鲜有问津。不仅如此，在这种垄断格局下，社会性竞争性选拔行业组织很难参与承担考选业务，其冠冕堂皇的理由是：国家考试需要保密，交给社会性服务机构考试安全无法保证。但从近几年的考试实践来看，发生考试安全事故的几乎全部出自政府考试行政或业务部门。这种失去竞争的考试产品供给机制，在考选失去活力的过程中，降低了竞争性选拔的效率。
4.竞争性选拔中的委托一代理问题
委托一代理理论关注的是在所有权和控制权两权分离的条件下，委托人和代理人之间的关系模式和行为动机与规则等问题。现代民主国家实行代议制，“大众希望维护自己的利益但没有时间亲自保护自己的利益，于是委托一定数量的人做他们的代表。不过，除非是白痴，任何雇用管家的商人都会对管家是否尽职进行密切监视，以防止他们玩忽职守、腐化堕落或昏庸无能”。其制度安排是：代议政府受公众的委托管理国家，决定资源的权威性配置。在权力机关与行政机关的双边关系中，委托人是立法机构，通过预算安排，向政府部门提出现实需求并购买公共产品；代理人是行政机构，负责提供这些公共产品和服务，经营各种社会管理实务。随着公共管理的职业化、专业化程度越来越高，政府运作的技术性、复杂性愈加突出，公众很难了解政府的工作机制、人员安排、利益倾向、资源配置等方面的信息。同时，由于公共物品生产与效果难以精确、客观测量，就是立法机关也无法深入了解。这种信息的严重失衡，使得政府及其公务人员在公共资源分配、公共政策制定与执行等方面具有很大的自主权，以致从一定程度上摆脱立法机关的控制。由此产生的严重后果是，政府以国家和社会事务的决策者和管理者的角色，充分运用其掌握的公共权威。公众的现实地位从政治委托人演变成了公共权威的服从者和被管理者。所以，“一个懂得如何最大限度利用其资源的领导者与其说是他人的代理人，不如说他人是他的代理人”。在竞争性选拔中，考试的内容选择、科目设置、测评方式的确定、测评程序的设定、考试与测评的结果的合等，都与委托一代理问题有关。在竞争性选拔监督虚位、政府主管部门及其公务人员能力不足的情况下，竞争性选拔的质量难以得到保证，竞争性选拔的信用也遭遇着更大的危机。
三、政府善治：竞争性选拔效率提高的路径选择
（一）价值理念
调整权力布局、促进民众参与，最大限度实现“公共利益”是政府善治的终极归宿。竞争性选拔政府部，门应致力于建立集体的、共享的公共利益观念，创造一个自由而真诚的对话环境，通过广泛的公众对活和协商，共同制定政策。当前，我国的竞争性选拔制度对人本主义思想还不够重视，选拔过程往往重形式、轻内涵，对公民需求导向体现不够充分，出现了重选拔轻管理、重约束轻激励、重使用轻培育等一系列问题。竞争选选拔制度的完善必须坚持科学发展的价值观导向，竞争性选拔的设计思想必须坚持与时俱进的马克思主义理论品质，以科学发展观为指导，确保其在制度设计价值取向上符合党和国家各项事业的需要，符合历史发展的潮流，符合人民群众和干部自身的愿望。在竞争性选拔的实施过程中，坚持“善治”公共服务理念，通过协同和整合的方式为干部成长提供无缝隙的服务，真正实现竞争性选拔的公平正义，树立一种公共组织的大服务观、大效率观。
（二）制度设计
善治公共服务模式的一个基本特征是“政策协调”，防止政策冲突。为了保证社会机制正常发挥功能，多种交叉政策同时运行的复杂情况难以避免。撒切尔时期公共行政改革在引入竞争机制的同时，忽视了部门之间的合作与协调，造成了碎片化的制度结构，导致公共服务在总体上抑制服务效率的持续提高，同时又与公共性相悖，从而使西方各国公共服务改革陷入困境。当前，在我国竞争性选拔发展的进程中，由于制定政策目标的单一化，政策主体的部门化，政策执行的分散化，导致整体干部政策“碎片化”现象问题比较突出。为保证制度的顺利运行，必须重视解决以下几个方面的问题：一要加强竞争性选拔制度建设的整体统筹规划和联动实施，既要解决竞争性选拔有效制度供给不足的问题，也要解决并行制度供给“过剩”的问题，以便有效整合资源，规范标准程序，提高工作效率，降低各类成本，促进不同层级、不同地域、不同行业之间的资源共享、风险共担。二要实现制度的标准化。我国现阶段的竞争性选拔制度缺乏统一的执行标准，如目前公推公选、双推双考、公务员招录、机关干部遴选、“三支一扶”、一村一名大学生等工作，就存在一个群体一项规定、一项规定一个标准的现象，“地方化”“个性化”制度层出不穷，人为造成管理主体、管理对象、管理标准、管理方法的“碎片化”。因此，必须做好公开考选领导干部和公开考录公务员制度、机关干部遴选制度的衔接配套，做好竞争性选拔与现有选举制度法规的衔接配套。三要促进“正式制度”与“非正式制度”的平衡。在竞争性选拔政策的制定及实施中，要减少和防止政策对内对外有别、因人因时而异的现象，增强政策的连续性和稳定性，防止每类政策都有其目标人，以至竞争性选拔主体被特殊的领导、集团和目的所利用，造成利益冲突而产生利益集团，形成“规制俘获”而破坏制度的公信力。
（三）运行机制
俞可平认为，善治实际上是国家权力向社会的回归，善治的过程是一个还政于民的过程，它有赖于公民或公民组织自愿的合作和对权威的自觉认可，主动参与公共事务，实现公共利益最大化。从善治的理念出发，竞争性选拔机制的设计同样强调部门和公民组织协同的工作机制，提倡选拔主体运用跨部门边界的合作型方法、技术、机制：一是应建立部门协同机制。探索党委统一领导、组织部门牵头抓总、业务部门技术支持、工作相关部门规范参与的竞争性选拔工作的组织实施体系。二是建立公众参与机制。要把积极引导群众有序参与贯穿到竞争性选拔工作的全程，切实发挥群众在人选推荐、资格认定、品德考察、业绩评价、民主监督等方面的优势和作用，充分发扬民主，做到群众公认。三是建立控制成本机制。在确保考试与测评科学化的前提下，强化竞争性选拔的节约意识和成本核算，积极采取制度对接、组织协同、资源统筹、规模化运作、成果共享等措施，降低竞争性选拔的资源成本、时间成本、政策成本、技术成本和社会成本。科学设计，严格程序，规范运作，加强对竞争性选拔的政策风险、组织风险、社会风险、技术风险和个人风险的防控研究，确保考试安全。四是建立过程监督机制。在对竞争性选拔的各个环节、各项程序进行优化设置的基础上，要加强过程监督，畅通信息渠道，根除暗箱操作，增强竞争性选拔的社会公信力。